Управление неизбежным: кто может управлять государством

Андрей Волков и Дара Мельник — о том, как учить чиновников.

В текущем общественном дискурсе нет вопроса о том, нужны ли реформы. Без них невозможна конкурентоспособность страны. Однако, за исключением публичного обсуждения деятельности конкретных лиц, мы обходим стороной вопрос о том, кто и как должен эти реформы разрабатывать и возглавлять — какими должны быть государственные управленцы и как должно быть организовано государственное управление, чтобы эффективно отвечать на нарастающие вызовы.

Эти вызовы касаются большого количества людей, если не всего общества: бесплатная медицина и качество медицинских услуг, программы фундаментальных исследований и реформа Российской академии наук, утилизация ядерных отходов, трансформация моногородов, юридические права искусственного интеллекта и многое другое. Всё это сложные, многоаспектные проблемы; они не поддаются простым решениям и обычно связаны с проблемами более глубокого уровня. Помимо всеми взыскуемой политической воли, для их решения нужен особый тип управленческого мышления, характеризующийся, среди прочего, способностью принимать решения в условиях неполной информации и ограниченного времени, с учётом разных, зачастую противоречивых интересов, и с пониманием того, что последствия принятых решений непременно будут неудовлетворительными для той или иной общественной группы.

Таким мышлением должен обладать класс государственных управленцев-профессионалов. Профессионал — это «изделие», изготавливаемое по определённой социальной технологии. Оно подразумевает наличие системы подготовки, правил инициации (например, экзаменов на право профессии) и исключения из сообщества вследствие нарушения зафиксированной системы профессиональных норм, а также процедур рефлексии деятельности в форме специализированных журналов и съездов.

В СССР таким классом была партийно-хозяйственная номенклатура. Была и соответствующая система подготовки. После идеологического краха коммунистического режима её место заняли образовательные организации, чьи учебные планы были скопированы, главным образом, с американских аналогов. Так возникла целая плеяда бизнес-школ, которые выполнили задачу переноса стандартов менеджмента на российскую почву. Параллельно университеты массово открывали программы государственного и муниципального управления (ГМУ). Однако ни бизнес-школы, заточенные на развитие менеджерских навыков, ни вузовские программы ГМУ, с их абстрактной теоретичностью и перегруженностью изучением текущих нормативных актов, не решают задачу подготовки профессиональных государственных управленцев.

Каковы возможные подходы к подготовке таких управленцев? Первый подход – расчет на то, что они появятся сами по себе. Достаточно поместить грамотного человека на управленческую должность, и он понемногу сам все усвоит естественным образом. В России этот подход работает неформально — человек попадает на место по рекомендации, знакомству, родственным связям, а обучается правилам поведения на практике должностных конфликтов и неудач. В более организованном виде «естественный» подход реализуется, например, в британской Civil Service Fast Stream – двухлетней государственной программе оплачиваемых стажировок на реальных рабочих местах, включающих структурированную менторскую поддержку. Попасть на нее очень сложно — обычно принимают около 5% желающих. Программа гарантирует быструю «накачку» опытом, хорошую зарплату и высокую пенсию в будущем. Похожая модель работает и в Японии.

Главная проблема с этим подходом состоит в том, что новые управленцы перенимают уже сложившиеся в аппаратах взгляды, стиль и поведенческие паттерны. Однако для того, чтобы решать проблемы, выходящие за рамки текущей деятельности, необходимо ставить привычный порядок вещей под сомнение. Для этого специалистам, сформировавшимся «естественным» образом, необходимо иметь очень высокий личный уровень воли, знаний и острый критический взгляд.  Успех госуправления попадает в зависимость от отдельных героев.

Альтернативой естественному является конструктивистский подход, делающий ставку на структурированную целенаправленную подготовку профессиональных управленцев. Суть его состоит в искусственном выделении, конструировании объекта «общество» и организации обучения вокруг практических ситуаций работы с ним. Школы государственного управления, использующие этот подход, опираются на фундамент в виде философских и этических принципов, стоящих за практикой государственного управления.

Среди ярких примеров этого варианта можно упомянуть HKS (Harvard Kennedy School) и легендарную оксфордскую программу PPE («Philosophy, politics, economics»). В HKS студенты изучают предметы, связанные с политикой, правительством, международными отношениями и экономикой, анализируют систему государственного управления, методы развития отстающих регионов и т.п. Состав учебного плана оксфордской PPE (выпускники которой, de facto, управляют Соединенным Королевством) соответствует названию — на протяжении трех лет изучаются философия, политика и экономика. При этом на PPE учатся не только будущие управленцы, которые займут высокие государственные должности, но и будущие медиа-магнаты и журналисты – представители другой профессии, настолько же тесно связанной с общественной динамикой.

“Конструктивистски”, но механистически можно обучать и стандартным алгоритмам – как правило, зафиксированным в нормативной базе (положения, инструкции, постановления, поручения и т.д.). Этим путем пошла, например, французская ENA (École nationale d’administration). Это очень известная школа, однако «энарков» (народное название выпускников ENA) часто обвиняют в неспособности подходить к управлению творчески и инновативно. Дело в том, что обучение алгоритмам практики оправдано для исполнителей, рядовых государственных служащих; управленцам же необходимо уметь переходить к практике принятия решений отталкиваясь от рамочных принципов. При этом профессионала отличает готовность регулярно пересматривать и совершенствовать свою технологию и решать проблемы, не поддающиеся привычным алгоритмам.

В силу сложности задач, под решение которых готовятся государственные управленцы, обучающимся необходимо передать различные способы видения мира: юридический, финансовый, научно-исследовательский, инженерно-технический, предпринимательский… Сам состав обучающихся должен включать представителей различных профессиональных групп, поскольку любой профессионал своего дела, будь то врач, учитель или военный, рано или поздно сталкивается с проблемой, для решения которой нужно перейти из узкопрофессиональной позиции на более высокий уровень видения ситуации. Поскольку государственное управление по своей сути надпрофессионально, программа подготовки госуправленцев должна выстраивать мост для перехода в управленческую позицию в середине карьеры, когда у человека формируется запрос на новый масштаб решения проблем. При условии разнообразия личного и профессионального опыта, обучающиеся, сталкиваясь с мировоззренческими рамками друг друга, будут фиксировать особенности других «миров», что поможет сформировать умение видеть ситуацию стереоскопически и учитывать разные точки зрения в процессе принятия решений.

Отдельное внимание нужно уделить актуальному стратегическому государственно-политическому видению. Сегодня мир выглядит иначе, чем тогда, когда сформировались институты государственной службы. Со времен гоббсовского «Левиафана» и идеи абсолютной монархии как совершенной формы государственного управления друг с другом конкурируют различные парадигмы государства: государство как гарант безопасности, осуществляющий защиту граждан с помощью военно-силовых структур; государство всеобщего благосостояния, заботящееся обо всех, особенно малоимущих, гражданах; государство как инфраструктура развития страны; наконец, государство как «ночной сторож», которое по контракту оказывает сервисные услуги – здесь драйвером развития страны выступает не государственный аппарат, а предпринимательство, наука и медиа. Технологическое развитие, глобализация вместе с революцией информационного обмена, неспособность государств выполнить данные своим гражданам социальные обязательства, неэффективное управление государственной собственностью поставили под сомнение эффективность всех этих парадигм.

Современное представление об эффективной подготовке предполагает прохождение участниками серии командных проектов. Проблемно-ориентированные командные проекты работают на осознание ситуативности лидерства и необходимости распределения ролей и работ, поскольку ни одно крупное дело нельзя выполнить в одиночку. В случае школы государственного управления сложность объекта управления не позволяет заменить его на учебные кейсы. Поэтому грань между учебным и реальным здесь должна быть предельно тонка, проектная работа должна быть связана с реальными проблемами, реальными людьми и реальными последствиями.

Еще одним элементом программы подготовки должна быть постановка способности социального выживания в агрессивной политической среде: психологическая устойчивость, умение аргументировано высказывать свою точку зрения, представлять проект в сжатой и схематичной форме, удерживать логику высказывания и вести переговоры с разными группами. В русском языке нет разграничения между policy и politics, однако оно присутствует в практике управления любой страны. Policy – это решения по управлению обществом. Подготовка здесь должна быть направлена на формирование и оттачивание умения принимать управленческие решения. Politics – это политика как способ внедрения этих решений, или, если угодно – способ добиваться своего.

Считается, что политик готов добиваться своего любыми средствами, в том числе этически недопустимыми и зачастую применение максимы «цель оправдывает средства» считается оправданным из-за высоких ставок игры. Отсюда недоверие и даже презрение к этому типу деятельности. В России ситуация ухудшается тем, что категория «профессия государственного управленца» в обывательском сознании отсутствует. Её замещают такие образы и архетипы, как «заботливый отец», «государственный деятель», «бюрократ» и «вор». Если нет профессии, то нет и норм — ни этических, ни профессиональных. Когда мы сталкиваемся с плохим врачом или учителем мы, помимо эмоционального возмущения, понимаем, что произошло некое нарушение норм деятельности. Когда же мы сталкиваемся с проблемами в вопросах общего государственного управления, мы для оценки ситуации пользуемся такими фантомами как коррупция или политическая воля.

Лучшие школы государственного управления мира понимают, что нельзя подготовить выпускников к принятию общественно значимых решений, не инсталлируя нормы того, как именно это нужно делать. Обычно это осуществляется с помощью курсов этики, на которых студенты анализируют этические рамки корпуса госслужащих своей страны. В Российской Федерации этические кодексы госслужащих были заимствованы на Западе вместе с остальными нововведениями 1990-х. Похоже, что об их существовании знают только их создатели; они никогда не были интернализованы и никем не воспринимаются всерьёз.

Между тем хорошо сделанный кодекс профессионального поведения выполняет роль путеводителя в сложных ситуациях и, фиксируя этические и поведенческие нормы, служит основой для общественного уважения в случае совпадения декларируемых норм и практик их реализации. Будущие управленцы должны сами сформировать принципиальные правила своей деятельности, создав что-то вроде альпинистской Тирольской декларации для государственных служащих нового поколения. Альпинист придерживается Тирольской декларации не из-за страха наказания, а потому, что следование этим правилам является составляющей его профессиональной идентичности, поэтому создание такого кодекса – важная веха на пути к профессионализации госуправления.

Выпускники такой школы должны быть способны занять любую позицию, обеспечивающую необходимый масштаб действия для решения общественных проблем. Среди всего множества программ подготовки госуправленцев в мире выделяется два главных типа — программа Master of Public Policy, направленная на критический анализ государственной политики, и программа Master of Public Administration, направленная на её реализацию. При этом общий тренд состоит в размывании границ между двумя типами программ: действительно, представляется логичным объединить критику и реализацию, давая возможность части выпускников обратиться к критике, присоединившись ко второй группе профессионалов, работающих с обществом — журналистам.

Где должна быть институционально расположена школа нового государственного управления? Её расположение при правительстве рано или поздно приводит к воспроизводству власти, тогда как для жизнеспособности госаппарату нужен постоянный приток новой крови. Альтернативным местом локализации такой школы может быть университет. Университет как организация обладает органическим преимуществом: это тысячелетний общественный институт со встроенным механизмом интеллектуальной критики общественного устройства. Проблема в том, что российские постсоветские вузы в силу слабого развития гуманитарного и социального знания пока не способны поставить критическое мышление, а в силу отсутствия реальной автономии – осуществлять содержательную критику. Пока эти условия – независимость, сильная социально-гуманитарная платформа, установка на деятельностную критику – не будут выполнены, обучение государственному управлению при российском университете так же бесперспективно, как при правительстве.

Можем ли мы допустить возможность подготовки государственных управленцев в специальных негосударственных учреждениях? Да, но так же как и с университетом, при соблюдении ряда условий: фокус на решении общественных проблем, а не на формировании программы личного карьерного продвижения, настоящая, а не декларативная автономность содержания программы обучения от интересов крупных игроков бизнеса и государственного сектора. Последняя должна проявляться, среди прочего, в гетерогенности политических взглядов и разнообразии предметного и институционального происхождения преподавателей, а также в интегрированности школы в глобальный дискурс.

В любом случае, серьёзный заход на подготовку государственных управленцев — это вызов для российского образования. Мы научились готовить профессиональных бизнес-администраторов и даже пробуем готовить предпринимателей – людей, способных изменять существующее и запускать новое на рынке. Однако управление общественными делами требует большего масштаба мысли, личной ответственности и  стойкости, чем решение корпоративных задач.

Мир не станет проще, скорее наоборот. Он будет ставить перед нами все более и более сложные проблемы. Их нельзя будет избежать, но можно подготовиться к их решению, создав класс государственных управленцев с сильными этосом и видением, класс, способный обновить систему и правила игры в ней, обновить постепенно, продуманно и профессионально. Для этого нужно расширить характер дискуссии о будущем и говорить не только о том, что должно измениться, но и чьими руками это может быть сделано.

Авторы статьи:
Андрей Волков, научный руководитель Московской школы управления СКОЛКОВО, президент Федерации альпинизма в России;
Дара Мельник, исследователь Центра образовательных разработок Московской школы управления СКОЛКОВО.

Оригинал опубликован в газете «Ведомости» от 27.08,2017.